导读

国家治理制度的现代化一定意义上就是政治制度的现代化。新语境下，中国政治将如何改？这轮改革又将聚焦于哪些领域？

中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”

由此，国家治理现代化问题再次受到关注。

事实上，近年来高层领导反复强调要“推进国家治理和治理能力现代化”，今年7月5日，在深化党和国家机构改革总结会议上讲话时还特别强调，“深化党和国家机构改革，是贯彻落实党的十九大决策部署的一个重要举措，是全面深化改革的一个重大动作，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。”

那么，什么是国家治理现代化？究竟如何深化改革来兑现这一战略任务？

政治改革两条路

国家治理制度的现代化一定意义上就是政治制度的现代化，而政治改革的途径向来具有两条路：

一是问题导向，其强调现实引领下的改革，即一切从事实出发，而不是从理论、理念出发，更不是从某学派或海外的典型出发。

二是顶层设计，即强调最高领导人对改革的掌控力，而非简单地将机构部门推向改革前线，并通过其自身的权力调整来左右改革方向和进程。

但问题是，一方面，正是完全的问题导向型改革造就了中国过往要么理想、要么偏执、要么原教旨的改革理念死结；另一方面，纯粹的顶层设计则更容易因改革脱离自身实际而难以控制。

以苏联改革为例，戈尔巴乔夫从理想、理念出发，试图以政治上的绝对开放挽救经济改革的失利，结果却由于中央权力的下放使得各加盟共和国开始寻求更大的自主权力，最终导致了苏共党内和苏联社会的大震荡。

叶利钦从市场原教旨的模式出发，单纯的欲以造就南美玻利维亚体制转轨奇迹的“休克疗法”来刺激俄罗斯跨入市场经济轨道。

孰料，玻利维亚本就是市场经济，国有企业少，经济总量也不大，加上有西方大国支持，靠市场机制来熨平通胀自然立竿见影。

正是国情的差异度使得这一治疗方案几乎将俄罗斯推向崩溃的边缘。

由此可见，两条改革道路似乎都不适合当下的中国。

事实上，中国特色的本质一定意义上就是对改革的拿捏，即通过对两条路线的左平右衡，从而走出符合自身特点的第三条道路。这与强调费边主义思想的英国模式异曲同工。

改革的周期律

至于中国政治改革的进程，尽管学界主流观点多年来都认为改革是“经济改革超前，政治远远滞后”，但这实际上是个伪命题。

理论上，政治与经济不可分，政改与经改始终相伴而行。如果说“政经零距离”代表着改革的最优状态，那么从改革40余年的阶段性来看，两者关系也相应地表现为时而近，时而远，由此则构成了改革的周期律。

1）前半阶段，改革的首要任务是放开一切发展经济，政治体制改革更多地则是适应经济体制改革需要，为经济建设开路、护航。

因此，无论是经历了1975年邓小平的全面整顿还是针对权力下放过猛而采取重调央地关系的集中统一管理，甚至是此后废除人民公社、实行家庭联产承包责任制的一系列改革，人们似乎更多地注意到了经济层面上的改变，而对其背后的政治进步却往往视而不见。

2）后半阶段，随着大规模的开放和放权，社会利益的重新分配加剧了非均衡发展。

尽管这一时期治国理政的法制化和对上层民主的探索均是政治向前的浓墨之笔，但由于此阶段政经关系相对较远，因此政治改革更多成为了社会诟病的对象。

不过即便如此，若以“政治远远滞后，经济大大超前”的判断是无法解释中国长达几十年的经济起飞期的，毕竟没有政治制度作为保障的经济发展只会陷入混乱。

中国政经关系

对此，怎样的政治变局才能令政经关系重归最优？

从历史规律来看，革命无疑是调摆政经平衡的一大利器，即使是在以政党轮换的方式来实现政治进步的西方社会也不得不承认“民主政治并无法克服因既得利益集团的阻力而导致的治理制度停滞不前，而是需要用战争、大的社会冲突来改变利益格局。”革命之于国家治理制度进化的作用可见一斑。

不过，时代在急转，当下显然并非革命的年代，而更需要改革。两者的本质区别在于，革命是一种自下而上的，由底层民众发动的颠覆性运动，改革则是自身自上而下进行的改良，是一种自我修复。

从东欧之春后的社会呆滞到阿拉伯之春后的政局动荡，事实证明，革命往往导致转型翻车，凡革命就得承担代价，而改革往往收获的是时代转型之果，如英国改革和法国革命的鲜明对比即为典型。

同样，眼下亟需的改革又不同于单纯的整风整肃。整顿更像一场运动，其强调短期的效果；而改革则更强调不可逆的长效机制。

综上可见，未来的改革特点将更注重协同性和长效性。

由此判断，至少在未来的一个年代，中国政经关系将处于政经变化的安全范围。

改革三大方向

从社会发展现实要求看，中国目前迫切需要的改革或将在于三大方向。

1）政府管理模式的调整，即由审批制、核准制改为负面清单制。

在经济意义上，“负面清单”是对企业“法无禁止即可行”的放开，但在政治意义上则是对政府“法无规定即禁止”的权力边界划分。

负面清单制的推出意味着未来整个政府的运作模式将被更加成熟的制度所定型化。届时，甚至某些行政部门根本不需要懂经济的内行。

正如美国作家托马斯·弗里德曼对美国真正强大的力量所作的诠释，“我们所继承的良好的法律与制度体系是一种由天才们设计，所以蠢材们能加以管理的体系”。

2）财税等领域的调整，即把行政裁量权的几率尽可能地减到最小。

众所周知，财税作为国家治理的基础，无论是征税权还是预算均需建立在法定制度框架内。

当下，且不说因相关行政自由度过于宽限而导致的分配不公问题，就各项税种的法理性而言均尚未完善。

而更需厘清的是税权的拥有者和被授权者的关系。财税领域行政水分的多寡几乎可以成为“治理制度”合理与否的标准。

3）权力的制衡。

国家治理制度的现代化又是建立竞争性的权力运作机制的前提和基础，更是规避风险的保障（如辛亥革命的失败即是缺乏制度保障而过于注重权力竞争的结果）。

因此，虽然规律的表达方式可以有中国的特色，但政治内在的普世规律放之四海而皆准。

当以上三大领域的改革趋势一旦形成，政治上的不协调将更进一步地减少，最高顶层的作用将更加突出。

这将意味着对现有各级权力部门的釜底抽薪。尽管这个过程将是缓慢的，但却如温水煮青蛙，若相关政府部门大变临头还浑然不知，甚至依旧从自身利益出发在改革中“浑水摸鱼”，则势必将在国家治理现代化的推进中身陷被动。