导读

在中国特殊的城乡二元机制中，扮演承上启下角色的县域尤其重要，而今却普遍面临N座大山压顶。在大时代门口即将迎来一场前所未有之大变局！

当前，县域经济备受关注。

工信部赛迪顾问县域经济研究中心近日发布的《2019年县域经济高质量发展指数研究成果》显示，中国县域经济总量达39.1万亿元人民币，约占全国的41%。尤其是百强县中有30个县的GDP达到千亿元。事实上，百强县以不到全国2%的土地、7%的人口，创造了10%的全国GDP。

正是基于量大面广的县域经济，走“农村包围城市”的电商黑马拼多多上市了，“小镇青年”们也爆发出惊人的消费力，还有热门的特色小镇、田园综合体、乡村振兴，这些无不是置于县域经济的语境中。尤其是在经济下行、投资渠道收紧的众多拐点汇合期，高层表态定调，让无数商业精英转而将希望寄托于“得县域市场者得天下”。

然而，县域经济“并没有想象中那么美好”！轰轰烈烈的环保严查让数不清的县办、乡镇化工厂和低端制造企业倒闭关门；一大波返乡“创客”因为难以适应小城市规则，在县域的熟人关系网里纷纷折戟；农村空心化、土地抛荒严重；3000多家农产品电商平台集体亏损。

近日，《中国县域经济发展报告（2018）》更是用数据和实例，让人一边看到全国县域经济百强县的“耀眼光辉”，另一边又看到约有15%左右的县（市）债务水平超过警戒线的“灰色现实”。

衰败的农业、焦虑的工业化、畸高的债务、看不懂的消费市场，县域经济“半江瑟瑟半江红”，混沌与新生交织，繁荣与衰败分化，让人理不清、吃不准、摸不透，以致进退失据、无所适从。

县域经济N座大山

可自古“郡县治，则天下安”。自秦设县以来，中国的基层组织管理都是依靠县治。县域作为国民经济的基本单元，占全国GDP总量的50%、总人口的60%、国土面积的80%以上，“农工商学兵、山林路关卡”，样样都要管，而且在中国特殊的城乡二元机制中，扮演承上启下角色的县域尤其重要，而今却普遍面临N座大山压顶。

具体有：

（1）土地财政收缩，吃饭财政难以为继。

一方面，2017年受货币化棚改安置政策下沉，以及一二线大城市实行“五限”政策，从而导致大城市开发商往县城等区域转移，推高县域楼市库存。但如今棚改政策改变了过去以货币为主的安置补偿，截断了支撑县域楼市运转的资金链。

而且，县域市场机制并不完善，政府行政“一家独大”，当前“去产能+全国性的房地产强调控+人口被大城市虹吸”，在“去政府”的同时也直接将县域财政抽干。

另一方面，缩小征地范围、提高征地补偿标准，将农村集体经营性建设用地入市，从理论上也会压缩政府的土地出让收益规模，弱化政府对土地供应的垄断。

（2）“滚雪球”似的债务危机。

由于治理决策在上面，执行多在下面，政府的事权重心最终下移到基层，财政责权严重错配失衡，再加上县域脱离现实，跟风过度举债搞房地产、基建，财政急剧恶化。

早在2014年末，地方政府债务余额就已达到15.4亿元，其中县级（含乡镇）6.7万亿元占比44%。

2015年有部分委员在人大常委会上也提及400多个县级政府的债务率超过100%。

2018年媒体披露，湖南省国家级贫困县汝城县2015—2017年综合债务率分别高达274%、285.74%、336%。四川省都江堰负债竟超520亿元，“连刚出生的娃娃都人均10万元”。媒体端还接连曝出很多县域政府穷得连工资都发不起了。更有报道称，今年，全国约有60%左右的县保工资、保运转压力增大。

（3）产业结构单一，“一损俱损”。

比如，昔日陕西省神木县“一煤独大”，令其财政收入一度超过了榆林市南部六个县的总和，2008年金融危机爆发，国内市场需求萎缩，煤炭产能严重过剩，引发神木县经济连锁式下滑：人口流失、资金链断裂、房地产不行了。这个西北小县因煤而盛也因煤消沉。

再比如，西南贫困县重庆忠县单单一个“电竞小镇”的项目就要花去2016年全年GDP总量的近五分之一，可借助“特色小镇”的政策东风，且不说河南孟州、安徽芜湖、江苏太仓等一批县市在高调筹备电竞小镇，上海都在打造“全球电竞之都”，忠县押宝电竞无疑是一场豪赌，一旦失败后果不堪设想。

（4）环保风暴引发震仓震荡。

据不完全统计，苏州有213个自然村被工业建设包围，形成“厂中村”现象。2018年全年有近17万猪场关迁整治。环保风暴大面积禁养、停产，对农业、工业重县冲击更密集、更彻底。

且受制于地理位置、市场完善度等制约，县域各级政府为增加地方税收、支撑GDP，多引入的是“大烟囱冒黑烟”式的重化工产业。

比如，盐城东台市头灶镇所辖的高新技术园区内，仅13家化工类企业就贡献了其GDP和税收的30%左右。如今半路杀出的环保风暴，不单冲击了县域农业支柱，绞杀了重污染企业，还直接拿走了支撑县域经济发展仅有的几个“纳税大户”。

（5）招商引资老套路底牌用尽，“手中无炸弹”。

县域没有特别优越的地理区位，没有发达的民营经济，少有国家重点扶持的特殊政策；县级财政也缺乏支撑经济发展的雄厚实力。

但县域经济自身要发展，招商引资被视为最直接、最快捷的保障稳增长的“秘籍”。可投资主导型经济多以土地、资源、劳力、优惠政策为“诱饵”，而转型期，经济对土地、资本和普通劳动力的依赖度下降，对人才、创新依赖度上升，人才和创新又并非是政府可以肆意左右的资源，政府主导型招商的吸引力弱化。

（6）县域经济竞争的同质化、同构化严重。

早期招商引资让区域间竞争被异化为优惠政策和特殊待遇之间的竞争。而当光伏、风电等新能源产业上马，县域同样陷入了同构化的境地，不单成村连片地出现“家用光伏处处闪耀着蓝色的光芒，指引着未来能源之路”的盛世场景，小县村镇山头处处可见一组组旋转着三叶扇的风力发电机，以致产能过剩，“发了电却卖不出钱”。

类似地，两年前住建部、发改委、财政部发文，宣布在全国范围内推广特色小镇，结果电竞小镇、康养小镇、航空小镇等各类小镇遍地开花，特色小镇终成鸡肋。

最近，国家发改委公布了各地区各有关部门淘汰整改的419个“问题小镇”：在现有的3个国家层面创建名单中，即住房城乡建设部的两批403个“全国特色小镇”、国家体育总局的96个全国运动休闲小镇、国家林草局的50个全国森林小镇，已正本清源地将两批403个“全国特色小镇”更名为“全国特色小城镇”，国家体育总局已淘汰整改了34个运动休闲小镇、保留了62个；各地区共淘汰整改了385个“问题小镇”，包括虚拟小镇、行政建制镇等形式的虚假小镇。

全方位大洗牌

但是，身处大时代门口，整个规划、形势都面临着大洗牌，县域也必然要跟着形势走。只不过，由于身处特殊的城乡二元结构衔接点，县域的位置在城乡结合部或城乡过渡地带上，未来究竟是走城市化道路，还是走农村化道路？县域的定位其实“很尴尬”，也很分裂。

有网友给出这样一个有趣的回复：“县城处于尴尬境地，就像一只蝙蝠，非鸟非兽。准确地说，县城是城市之尾、农村之头，亦城亦乡，非城非乡”。县域定位、身份的复杂性，令其经济发展很多时候“身不由己”也很无奈。

一方面，作为大城市特殊的小“卫星城”，城、区、县要统筹规划，县要服从大城市的定位，“看大城市的脸色”。可如今，全国大城市都在转型期，本身功能定位都还在摸索中、不清晰，这也直接导致了县域未来发展大方向上变的不清晰。

但另一方面，作为农村之头，在乡村振兴战略和农村城镇化的战略安排下，又得要顾全农村的发展，要冲在前面。县域就像一个尴尬的存在。

但可以肯定的是，县域改革实质上是一场统筹协调城市和村镇发展、消解城乡二元结构的革命，“无论怎么变，变的主基调已经确定”。

身处拐点叠加期的县域已经来到了大时代门口，即将迎来前所未有之大变局！免不了将面临一场全方位、全面的大洗牌。

且不说，宏观经济的每一次调整都是发展的“洗牌期”。产能短缺时代，“复制经济”尚能一统天下，谈及县域发展无外乎引入昆山模式、温州模式、寿光模式等一本万利。

可到了产能过剩、“金山银山不如绿水青山”、城乡统筹发展的时代，县域发展的“常规操作”将被推倒重来。

再加上，城镇化带来农村人口的大规模流动，全国性的产业结构调整和转型升级，区域经济一体化的推进等，县域原有的组织架构已然框不住新的经济发展形势，产业、人口等都将面临一轮“大洗牌”。

与此同时，所有的县域也都被置于了同一起跑线上。尤其是在乡村振兴、农村城镇化、田园综合体等火热的当下，全国各个县究竟谁能发展？各凭本事！

就拿当前的农村电商、特色小镇等项目来说，就没有地域和区位限制，能不能走在前列，就看其能不能抓住机遇。

当然，正如“拼图少了一块都不完整”，县域作为全国区域经济一体化、城乡一体化的重要一块，必然是“百花齐放”、吻合城、区、县一体化的发展架构，不可能还是“一刀切”，照着模子刻。

毕竟，伴随全球经济一体化、国际贸易自由化，县域发展还直接面临着国际化冲击的严峻形势。

尤其是农业经济受冲击最为直接，内部农产业整体落后，外部美国粮食产业绞杀，还有欧美“再工业化”和其它发展中国家低端工业的挤压，县域经济发展已绝不可能再停留在小富即安的小农意识层面，而是将上升到国际视野，吸取国际经验教训“再出发”。

县域经济的系统性、复杂性可见一斑。