导读

中期变局成了五年规划的常态，但“十四五”如此重要、何等敏感，关系全局，甚至决定了长远未来，这个五年规划自然不能重蹈中期变局的覆辙。

2019年渐至尾声，“十三五”也即将进入收官之年。

相较于2016—2017年的相对平静，2018年印证了“逢八必灾”，2019年似乎也没能逃脱“逢九必乱”。2018-2019年开启大时代的序幕，恰恰成了“十四五”规划最大的时代前提。

今明两年是研究编制“十四五”（2021-2025年）规划的关键时期，“十三五”规划结项和“十四五”规划的制订都将加快步伐。

从“十三五”中期评估报告来看，整体上“十三五”规划纲要的实施取得了显著成绩，但仍有少数目标任务进展滞后，尤其在外部环境明显变化下，想要完成目标任务将面临六大挑战，更有4项指标滞后于时序进度，分别为服务业增加值比重、研发经费投入强度两项预期性指标和新增建设用地规模、地表水劣V类水体比例两项约束性指标。

（备注：“十三五”中期评估六大挑战：1.关键核心技术受制于人的问题凸显，创新驱动发展困难增多；2.打好三大攻坚战任务艰巨，全面实现目标仍有不少难题；3.经济结构性矛盾依然突出，实体经济发展面临多重困难；4.区域分化出现新情况，城乡融合发展面临诸多障碍；5.社会民生短板明显，人民群众获得感、幸福感、安全感有待增强；6.能源安全、粮食安全等问题也需密切关注。）

各地多数基本达到“时间过半、任务过半”，但不少地方在有些指标完成上存在或大或小的难度，比如重庆就在“长江中下游不得大开发”下面临经济失速和目标调整。

仅从生态规划看，6月2日中国生态环境部部长就指出，“十四五”是新起点，规划要围绕“美丽中国”建设，从“做什么”到“怎么做”，突出规划的连贯性和预见性，科学性和可行性。

各部委、各地方紧锣密鼓地开启“十四五”规划的思路研究、前期准备，却受困于外部压力的严峻和内部形势的混沌，忧心忡忡于“十四五”开局与规划编制。

五年规划难避中期变局

五年规划作为国家对经济发展的干预形式，很大程度上“指导”着中国经济发展的每一步。

且不说，1953年制定第一个五年计划就致力于集中力量办大事，仅从“十一五”开始把“计划”改为“规划”就可见，中国是从计划经济半道上转向市场经济的，并逐步让市场起决定性作用，以便更好发挥政府的作用。

进入新世纪，与之前内省式的五年规划不同，2001年中国加入WTO，让“十五计划”第一次被放置在汹涌的全球化浪潮中，更多偏向于战略性目标，层次高、跨度大、范围广；

“十一五规划”则首次从具体、微观、指标性的产业发展计划转向宏观的国家空间规划，意在科学发展观，成了愿景性目标的典范。

尤其是“十二五”时期恰与后危机时代相重叠，更多呈现出兼容性、方向性、过渡性特征。

形势开始不断变化，于是从“十五”、“十一五”画蓝图到“十二五”的模糊性，无不表明五年规划的尴尬就在中期变局。

尤其尴尬的是“十三五”，目标提了，愿景许了，但由于“十九大”嵌在中间，理论更新、提法更新、任务更新、体制机制更新，以致中期评估不仅是成绩汇总，方向调整的权重更大。

因而，这么多年各地为编制五年规划投入人力、财力越来越大，但大部分规划的严谨性、趋势性和可操作性却越来越差，以致规划圈内流传一句话：“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，橡皮擦擦，不及领导一句话”，规划还没全面落实，中期就已不得不变。

为何中期变局魔咒难除

中期变局恰恰变成了五年规划的常态。因为规划基本由官员主导，而官员又有任期，即便按正常五年一届做满，也挡不住“换官变政”、“人去政息”之窘境。

更何况，中国官员的任免与考核基本是自上而下的甄选，多数官员还未做满法定任期就被调走，地方领导的平均任期才3-4年，有些地方甚至一年换一个，又如何保证规划的连续性？

加之，地方官员在唯GDP和政绩导向下，往往只考虑自己任期内的利益最大化，以致形成了官员任期与地方经济增长倒U形的内在关系——若以5年任期固定，则往往政府财政投入在官员任期第3或第4年出现投入高点，以便迎接第4至第5年到来的政绩考核。

当然，不止于中国的政治周期因素，权力任性缺乏制衡、规划制定缺乏法律监督、实施结果无人追责、负责等也会导致规划异化，甚至于面对“高高在上”的规划根本很难落地执行。

要么，五年规划太理想化，更多地表现为政府价值取向与愿景描绘，但现实又缺乏规划得以切实执行的前提条件，规划自然在缺乏可操作性下变了样。

要么，形势变化太快，脱离了最初规划所预料的轨道。正如“十二五”中期之所以变局，就在于面临政经一上一下的“鱼尾曲线”——政治上，政府换届要求去泡沫化，但经济上，面对GDP乏力，刺激扩张又“药不能停”，这与当初制定“十二五规划”的背景早已大相径庭。

因此，大多数地方只能通过“三年行动计划”来适度纠偏和动态调整“五年规划”，以便更好切合实情，填补前期规划的各种盲点与误区。

中期变局自然成了躲不过、逃不开的魔咒。

因为从根本上说，规划思路严重脱离实际，就在于没分清客观规划与主观计划的边界，不是将手段当成目标，就是将追寻的目标当成规划，忽视了经济大势不可逆的决定性作用，自以为通过规划可超越规律、熨平波动，自认为政策可以扭转市场乾坤，殊不知这早已被国内外诸多实证所证伪，仅从政策抵抗危机看，也只是用一个泡沫掩盖了另一个泡沫，并没有真正抑制危机，反让危机隐性化、长期化。

现实是，“十三五”的诸多规划仍多以“我”为主，站在自身角度看问题、定目标，却往往轻视了内部周边与外部局势（即所谓的“你”和“他”），反而带着价值取向与终极思维的烙印，以致时不待我、错失良机也就在情理之中了。

毕竟，从世界格局看，当下正进入百年一遇之大变局。从政府到企业，从社会到个人，无不进入重新洗牌，任何规划都无法忽视这一大变局，岂能再以自我为中心？

更何况，“十四五”规划是中国特色社会主义进入新时代、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，亦是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的第一个五年规划。

不单社会主导矛盾已从由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，主要任务也从中华民族站起来、富起来转向了强起来的伟大复兴，足见“十四五”的里程碑意义。

最关键的是，2018年中国人均GDP突破1万美元后，即将面临中等收入陷阱，“十四五”恰恰是决定中国能否避开这个陷阱的关键期。

届时，还会召开中共二十大，其敏感度自然不同一般。以此观之，“十四五”正是实现“两个百年”最关键的五年，也是最复杂的五年！

“十四五”规划需全方位认清“你我他”

“十四五”如此重要、何等敏感，关系全局，甚至决定了国家和政党的长远未来，这个五年规划自然不能重蹈中期变局的覆辙。

毕竟，到了“十四五”，不管是外部面临中美矛盾冲突考验，还是内部区域一体化的城市群发展，中国都站在了世界舞台中央，谁也无法仅考虑自己而不顾全局，外部周边格局的变化将成“十四五”规划的关键变量。

未来“十四五”规划还需看清以下四大要点才能打破中期变局魔咒：

一是以未来引领今天，确保规划的前瞻性和预见性。

在拐点时代，世界早已呈现跳跃性、颠覆性、革命性的发展态势，其发展逻辑已由自我递延为主变成外部变量为主，未来引领权重日益加大。

不止于中美关系的拐点、从行业洗牌到区域一体化等这些时代性变量将占据主导，也只有看清形势、预见未来才能让规划顺势而为、事半功倍。

二是敬畏不确定性，以弹性适度规划应对系统性震荡。

因为未来最大的确定就是变化，不确定性将无处不在，这不是说就不可预测，关键在用第一性原理穿透复杂混沌的表象，直指问题本质，并寻找现象之间的联系与“未来大风”起于的“青萍之末”，来考量“十四五”规划。

毕竟，规划并非什么都自己来，而需敬畏不确定性，让市场自己有随机游走的空间，才能更好发挥政府的作用。

与其规划太满束手束脚，还不如以简单（本质）应对复杂（表象），以弹性缓解刚性，用时间换取空间了。

三是寻找均衡点，在模糊与精准间处理好各种界面。

在福卡看来，“十四五”将处于百年一遇之大变局的初级阶段，即破碎后的勾兑阶段。

这将要求规划既要有基本方向，又要有多种路径，还要善于拐弯，更要创新方式，才能在外部考验强压下促进内部改革开放，进而在妥善处理内外关系、利益分歧中求同存异，保持界面友好。

四是以大战略导向，激发创新驱动转型。十九大报告提到国家要实践的“战略”共42处，可见战略空前被凸显，也宣示着中国发展的全面转型。

未来从部委、地方到各行各业，都需要遵循大战略思维，从世界全局、国家大局出发，在“十四五”兑现中国创新转型的新篇章。

由此，相较于之五年规划喊口号、找目标、搭框架，偏向短期利益和结果导向，未来“十四五”规划需在全方位认知“你我他”的基础上，直面百年一遇之大变局，更注重长远利益，为真正解决实际问题，拿出有效的战略和可操作的做法，并以战略性安排将问题逐步解决在过程中。