导读

行政区划重点从军事、政治考量转向以经济发展为主，但伴随传统行政区划日渐显示其负面性，未来行政区划将迎来一波以都市圈、城市群为主的集中式调整。

行政区划调整很热闹

今年以来，行政区划调整很热闹。

且不说，《行政区划管理条例》今年1月1日正式施行，仅2018年报请国务院批准的县级以上行政区划调整事项就达24件，其中除深圳市设立光明区外，调整了大同市、鹰潭市、曲靖市的行政区划，还包括11个“撤县改市”。

2019年的“第一单”则花落山东，国务院批复同意山东省撤销地级莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖，并设立济南市莱芜区（原莱芜市莱城区）和钢城区（原莱芜市钢城区）。

伴随莱芜的并入，济南市辖10区2县，面积增大到10244平方公里，人口增长到870万，经济总量超过烟台，仅次于青岛，居省内第二位，并提前实现2020年迈入特大城市行列的目标。

江苏同样在国务院批准下开始实施对连云港市的行政区划调整。

4月9日连云港举行赣榆区、新的海州区和南部拓展区指挥部挂牌仪式，对部分区划正式进行调整，撤销赣榆县，设立赣榆区;撤销新浦区、海州区，设立新的连云港市海州区，计划在三个月内完成全部工作。

这次调整后，连云港市区面积从原来的1200平方公里扩大到2700平方公里，市区人口从不足100万增加到216万人，大市区发展梦想成真。

不止于此，10月底，成都20个区县市行政区划调整草案在网上疯传；11月1日四川新一轮乡镇行政区划调整工作已在全省全面启动，各市（州）、区县已陆续公示乡镇行政区划调整改革方案。

行政区划的历史调整

行政区划是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。

历史上的行政区划调整，不止于自然地理的“山川形变”（地缘作为先天因素很难改变），更出于政治军事上“犬牙交错”的考量。

早在外蒙独立，国民政府就亡羊补牢，在内蒙古地区加紧建省步伐，分别建成兴安省、热河省、察哈尔省、绥远省和宁夏省。1939年建立的西康省初心也是为了“藉以杜英人之觊觎，兼制达赖之外附”。

抗战胜利后，国民政府立即将伪满洲国“大卸九块”（分成兴安省、黑龙江省、合江省等九个省），仅是解放战争中形成的六个大区（华北、东北、西北、华东、中南和西南）在新中国成立初期就凌驾于省级行政区，到1950年全国转向以省级行政区（52个）为主。

1954年在政治全盘统筹下，建国以来最大规模的行政区划调整，不单取消六个大区，所属的各省级单位由中央直辖，还直接撤销了9个行署区和7个省，恢复了安徽、辽宁、江苏、四川等四省的建制，并将黑龙江、吉林、武汉、广州、重庆等11个直辖市降格地级市，仅保留了上海、北京、天津3个直辖市。

尤其伴随民族解放和自治尝试，逐步形成了当下内蒙、新疆、宁夏、西藏、广西等五大民族自治区格局。

之后，不管是天津又从河北的省辖市升级为直辖市，还是1988年4月海南省和海南经济特区的成立，某种程度上都着眼于经济发展。尤其是1997年为了缓解四川省巨大的人口压力和统筹三峡工程的需要，原四川省重庆市、万县市、涪陵市、黔江地区合并，诞生了中国最大也是第4个直辖市。

却不知，重庆市的脱颖而出，更在于西部大开发，辐射西南，带动长江上游经济带的发展。“地改市”浪潮从西川到福建、从浙江到陕西，在全国蔓延就是为了更好发展经济。

当然，港澳回归设立特别行政区是“一国两制”的政治使然，2012年设立三沙市亦有军事上的提前布局。

不过，从整体重心看，行政区划已从早年军事到政治的考量，转向了以经济发展为主。

行政区的经济密度不平衡

但问题是，诸多不合理的行政区划已严重影响到经济发展、城市规划和人员往来等。

比如，京津之间的廊坊市只与北京、天津接壤，但行政区划上却要划到河北省。而广州城西与佛山城东已是几百条街巷互通，几十条公交和地铁两城互通，芳村街散个步就能到佛山，一街两头的居民却分属两地管理，所造成的种种不便却往往要上升到地级市之间才能沟通。

毕竟，我国现阶段除了中央一级，地方的行政区划是三级制和四级制并存，大多数地方是四级制，即省—市—县—乡四级，是历史上最多的行政管理层次。

相较于中央辖省一级行政区34个（包括港澳台），中国大陆共有334个地级行政区和2851个县级行政区，也就是说，平均每省辖地级行政区12个，平均辖县级行政区超过100个。

从现有体制看，相较于历史平均水平，省级行政区划数量减少了1/3，而县级则猛增了一倍有余。2016年河南省拥有县级行政区划158个，河北省有168个，四川省辖县多达183个，让省直接管理这么多的县，当然管不过来，以致“地区”、“地级市”乘虚而入。

加之，行政区的规模大小差异悬殊：河南省1亿多人口，青海省不足600万；同为地级市的呼伦贝尔市面积26万多平方公里，鄂州市则仅1500平方公里；新疆北部与南部差别极大，地理空间更是跨度达两千多公里，新疆一省就占了全国行政区域的1/6，结果管控能力弱化而导致群体事件多发（西藏也有类似之处）。

更何况，不足1000平方公里的昆山市，2018年完成地区生产总值达3875亿元，在全国所有县市中排名第一，即便与全国目前的地级行政区比较，昆山能打败九成以上的地级行政区，更完胜青海省、宁夏回族自治区、西藏自治区这三个省级行政区，行政区的经济密度不平衡可见一斑。

二次城市化的新阶段

进一步看，传统行政区划日渐显示其负面性，不仅仅是历史遗留造成的诸多问题，更在于城市化的突飞猛进，已到了二次城市化的新阶段。

过去20年中国的城市化率从1998年的30.4%提高到2018年的59.6%，5亿人从农村进入城市，北上广深等12个东部沿海城市的城镇化率超过80%，2017年整个珠三角地区更高达85.29%。

尽管中国人口流动整体放缓，2016年末以2.45亿人占比总人口18%，但当下人口迁移的主流仍是跨省流动（占比63.5%），并向大城市、大都市圈集聚。

城市竞争也从曾经的单打独斗转向了城市群、都市圈的发展。京津冀、长三角、粤港澳区域一体化建设，先后被上升为国家战略，我国已有9个国家级城市群获批。

今年2月《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》就明确到2022年，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，梯次形成若干现代化都市圈。

4月8日《2019年新型城镇化建设重点任务》再次强调城市群—都市圈—中小城市—特色小镇的新型城镇化空间格局，除个别特大、超大城市之外，全国各个城市的户籍将全面放开。

“深入推进城市群发展、培育发展现代化都市圈”已成共识，亦让“做大做强中心城市，通过中心城市带动区域发展”的战略意图浮出水面。

照相关专家预测，未来或有12个国家中心城市+20多个“省会城市（自治区首府）+计划单列市”形成自己的城市圈，将让一半人口生活在30多个城市圈。

由此，不管是以超大、特大城市为中心打造都市圈，还是区域一体化的城市群建设，资源整合的现实需求要求突破行政壁垒，以此进行深度融合，并从单一城市管理转向整个区域的系统治理。

以都市圈、城市群为主的集中式调整

行政区划显然将迎来一波以都市圈、城市群为主的集中式调整。而这或率先以行政区划改革打头阵。

因为近年在国家严格控制编制总数、保持行政区域数量不变的政策下，南京、徐州、扬州等获批区划调整都是通过做减法、撤县并区来实现的。

但不管是冗余的城市等级还是繁琐的隶属关系，都反向要求减少管理层次，优化治理结构，提高行政效率，方向无疑是建立扁平化的规模合理、管理高效的行政区划体制。

仅对当下6-8级的市制（从镇级市—县级市—地级市—副地级市—计划单列市—副省级市—直辖市）就可删繁就简。

而且，从都市圈发展看，核心引擎都有扩大区域范围的迫切需求，从大北京到大上海，超大、特大城市的辐射范围早已超过自身的行政边界，把周边地区纳入中心城市一起发展，既能疏解中心城市的空间有限和职能过于集中，又能有效带动周边实现共赢，何乐而不为？

强市扩区已不失为一种“扶贫模式”。不管是设立雄安新区，还是将相关部委机关搬到通州副中心，其实质就为带动环北京贫困带的脱胎换骨。

毕竟，一次城市化是“整体快速发展扩张”，区域不平衡显山露水，尤其是出现大量收缩型城市，如何站在整体区域版图上统筹考量，意味着二次城市化将呈现“分化发展、集约精细化发展”，或合并同类项，或撤县（地）设市，稳妥有序增设一批中小城市，尤其在行政交界处率先试点地方融合。